《公共管理学报》，2004年第4期（季刊）∗建立社保基金投资管理体系的战略思考郑秉文中国社会科学院拉美研究所[内容提要]我国社会保障“统账结合”的半积累制度已经确立多年，但社保基金的投资管理一直处于十分混乱状态，导致资源误置和严重浪费：沉淀于地方省市的1600多亿缴费余额统账混用，没有统一的投资管理策略，回报率低下，存在巨大的金融风险；“全国社保基金”投资策略不尽合理；中央政府不得不额外每年财政转移予以专项补助。本文将上述三块资源统筹考虑，根据其资金的属性，提出将账户基金、统筹基金、储备基金（改造当前的全国社保基金）分离出来，为其设计了不同的投资策略与制度；认为，账户基金应实施完全的资本市场的投资；储备基金应完全走向国际资本市场；统筹基金增值保值问题是个世界性难题，提出应首先完成省级统筹，实行“三离开”的投资原则，并首次提出须避免和谨防“东亚化”的投资倾向，吸取东亚的教训，应为其设立三个投资管理体系。本文还对上述三个基金各自的法律定位、给付功能、融资渠道和行政隶属关系等制度框架提出了具体的政策建议，对其回报率做了对比，认为基本可以逼近平均社会工资增长率的水平；为配合上述投资体系的建立，还提出了调整社保缴费比例的设想，认为这个基本框架既符合国际惯例，又符合具体国情，具有中国特色；既有制度创新，又为未来诸如地方开放地方债市等发展留下了空间；既保持了职工收入替代率没有降低，又增强了社保制度的财政可持续性，同时还减轻了国家的财政负担。[关键词]社会保障制度社保基金投资资本市场个人账户统账结合当前我国深化和完善社会保障制度改革的一项重要任务就是贯彻落实十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（下简称《决定》）中关于“推进就业和分配体制改革，完善社会保障体系”精神，积极部署国务院2004年1月发布的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》（下简称《九条意见》）提出的“大力发展资本市场是一项重要的战略任务”和“积极推进资本市场改革开放和稳定发展”的任务。完善社保体系建设和大力发展资本市场是一件相辅相成、联系密切的系统工程，是一项前所未有的制度创新；资本市场不仅是社会主义市场经济体系的重要组成部分，也是一个完整的社会保障体系的重要组成部分；大力发展资本市场不仅对我国实现本世纪头20年国民经济翻两番的战略目标具有重要意义，而且对建设一个福荫子孙具有可持续发展的现代社会保障制度具有重要的战略意义。深化和完善社保制度离不开稳定发展的资本市场，资本市场的深化改革需要社保基金投资管理制度的支持与配合，社保基金可持续性的投资体系更离不开资本市场的支撑及其良好的成熟环境。统揽全局，高屋建瓴，整合资源，建立一个既符合国际惯例又有中国特色的社保基金投资管理体制是贯彻落实《决定》与《九条意见》关于完善社保体系和大力发展资本市场的一个重要“结合部”和“纽带”，是深化社保制度改革和积极推进资本市场稳定发展的一个重要战略部署和一个关键环节。∗本文是作者在其拙文《构建社保基金投资管理战略体系时不我待（上）（下）》（载《中国证券报》，2004年3月23日第21版和26日第14版）的基础上扩充而来的。党中央和国务院十分重视我国社保基金投资管理的制度建设工作，并提出了下一步工作的具体内容；《决定》第三十条强调社保管理工作首先要“强化社会保险基金征缴，扩大征缴覆盖面，规范基金监管，确保基金安全”；《九条意见》第三条明确提出“逐步提高社会保障基金⋯⋯投入资本市场的资金比例”。《决定》和《九条意见》的上述指示精神为建立有中国特色社保基金投资管理体制指明了方向，布置了任务，列出了时间表，意义深远，举世瞩目，时不我待。当前，建立我国社保基金投资管理制度的一项首要任务就是要按照《九条意见》的要求，努力创造制度条件，为逐渐提高社保基金的入市比例而进行制度设计，它既是建立我国社保基金投资体系的一个重要核心问题，又是完善和深化社保体系建设一个不可分割的重要内容。根据上述中央有关精神的要求，2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（下简称《暂行办法》）已经显然不适应对建立一个完整的社保基金投资体系的要求，应尽快予以修改或进行新的立法，这是建立我国社保基金投资管理体系的一个基本前提。本文这里讨论的一些问题便是对新的立法或修改《暂行办法》所应涵盖基本内容的设想或建议。一、我国社保基金投资管理的现状与问题我国基本社保制度的大框架已经决定，即“统账结合”的“半积累制”。这个基本制度的立意是符合世界改革潮流的，也符合我国的基本国情，现在回过头来看，当初的这个设计是超前的和正确的。但由于种种原因，目前我国社保基金投资管理的现状