浅谈公共财政下的预算法制改革政府管理学院091060073孙力波【摘要】预算法制是财税法制的重要组成部分，完善预算法制是依法理财、实现法治财政的重要环节。我国现行预算法制已暴露出不足之处，客观上需要对预算法进行必要的调整和修订，树立预算法的权威性和严厉性，以法律手段确立公共财政预算体制。通过预算法制改革推动公共财政依法理财之道，最后进一步深化预算法制改革，逐步完善公共财政框架。【关键词】公共财政；预算法制；部门预算；改革一、公共财政下的预算法制改革的必要性公共财政是指为社会公共需要服务的财政，是国家以社会和经济管理者身份取得收入，用于公共支出，保障国家安全和社会秩序稳定，提高社会公共服务水平，对国民经济进行宏观调控，实现资源优化配置、经济均衡发展和收入合理分配，促进社会公平的财政活动。公共财政是市场经济的产物，它是随着市场经济的发展而产生和演变的，以弥补“市场失灵”，满足社会公共需要为理论基础。由于经济发展，我国公共财政也随之发展，却使1995年1月1日起施行的预算法及1995年11月22日起施行的预算法实施条例，曾对规范政府财政预算起了重大作用，使我国的政府财政预算的纳入法治轨道，却发生了与我国现行预算法律、法规产生了一定的矛盾，现行预算法制的局限也影响了其对公共财政的服务。但是总体来说，体制转轨时期利益调整的难度以及制度设计本身的一些问题，尤其是观念上残存的障碍和误区，使得中国预算法的立法、执法和守法都在低水平上徘徊，无力承担法治国家赋予的重任。因此，预算法制的改革的势在必行。二、预算法制改革思路（一）、预算编制制度的改革预算编制时间方面，本人认为无需延长，虽然法律规定的预算编制时间最多就是两个月左右，但若在一个有工作效率的工作部门中，他们可以自己掌控准备时间和编制时间。若编制预算的时间就需要两个月以上，那执行预算不是需要更多的时间，那一年十二个月是怎样也不够用的。对于预算编制程序方面，本人将在下问通过对部门预算改革做详细的阐述。（二）、预算审批制度的改革预算审批是预算过程的重要一环，然而，我国现行预算审批法制不够完善，过多地流于形式，不利于规范国家财政收入与支出。因此，必须从以下几方面完善预算审批法律制度。首先廓清人大预算审批权范围，明确预算修正权归属。其次，建立分项审批制度，拓宽预算审批权的范围和深度。最后是明确预算被否决的法律后果及责任，督促编制机关认真履行职责。（三）、预算执行制度改革严格控制预算调整，强化预算法律效力；调整预算年度起讫时间，消除预算效力真空。我国《预算法》第10条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”。可见，我国预算年度实行历年制。然而，中心与地方预算草案要等到每年3月份及以后的各级人民代表大会审批后才能作为法律文件生效，造成预算年度以与预算审批、执行的时间无法衔接，出现了预算年度开始时间至预算审批、批复时间之间的空白阶段。因为我国全国人大全体会议在每年三月份召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大后的四、五月份召开，导致在预算开始的3－5个月，政府所执行的是未经法定程序审批的预算。对这种预算先期执行的现象，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”这一规定使得预算先期执行具有合法性，但在事实上可能缺乏合理性。对此，学者们提出了修改预算年度的立法建议，主要观点是我国预算年度采用跨年制，但对具体起止时间，说法不一。笔者认为，在保留现行历年制预算年度的前提下，调整预算草案的审批时间、审批主体，在预算执行前审批完毕预算草案。因此，当年预算的草案只能在上一年的下半年审批，由于各级人大的全年会议一般在上半年召开，只好由各级人大的常委会来审批预算草案。与笔者同持历年制预算年度观点的另一种实现机制是由人大常委会通过一项临时法案，作为当年正式预算批准前的执行依据。三、部门预算改革是我国公共财政下预算法制改革的一个必经阶段部门预算是相对政府预算而言的。既然政府是由部门所构成的，部门预算自然也应该成为政府预算的基础。而作为政府预算法制改革重中之重的部门预算改革恰恰触动了原政府预算的弊端，使得我国政府预算制度与国际惯例接轨。其对建立我国公共财政模式有着至关重要的意义。在部门预算改革中需要做到逐步扩大编制规范部门预算的单位，规范部门预算编制程序，编制政府采购预算，严格预算执行。具体思路是：将所有行政事业单位的财政性资金实行国库集中收付制度改革；扩大政府采购规模，规范政府采购行为；深化“收支两条线”改革，切实加强非税收入管理；进一步理顺市乡财政管理体制，确保乡镇机构正常运转；加强财政支出管理，建立结构合理、制度创新、操作规范、管