我国税收优先权制度存在的缺陷及其完善曹艳芝湘潭大学法学院教授，民商法硕士生导师关键词:税收优先权/税收征收管理法/公示制度内容提要:2001年修订后的《税收征收管理法》首次规定了税收优先权制度,明确了税收债权与其他债权的清偿顺序,对于保证国家税收的实现具有重要的意义,但该规定存在诸多缺陷,有待进一步完善。2001年修订后的《税收征收管理法》第45条规定:“税务机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外;纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款,同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的,税收优先于罚款、没收违法所得。”该条款的出台,标志着我国首次确立了税收优先权制度,这对于规范税务机关的征税行为,保证国家税收收入的实现具有重要意义。但这一规定过于粗糙、简略,缺乏可操作性,执行起来具有一定的困难。因此,现有的税收优先权制度存在明显的缺陷,有待进一步细化和完善。一、我国税收优先权制度存在的缺陷(一)《税收征收管理法》有关税收优先权的规定与其他法律的规定相矛盾,会带来法律适用上的混乱1.《税收征收管理法》有关税收优先权的规定,与《担保法》有关担保物权优先受偿地位的规定相矛盾。《担保法》仅规定了担保物权的优先性,而没有规定税收债权优先于担保物权。在担保物权人行使担保物权时,纳税人主张以担保物价值充抵在先产生的税收,或征税主体主张行使税收优先权时,是依《税收征收管理法》的规定,由征税主体行使税收优先权,还是由担保物权人实现担保物权?在行使担保物权的案件中,法院有没有义务通知征税主体查实有无在先存在的税收,然后再由担保物权人行使担保物权?2.《税收征收管理法》有关税收优先权的规定,与《企业破产法(试行)》、《民事诉讼法》规定的税收债权与担保物权的先后受偿顺序相矛盾。《税收征收管理法》第45条规定,纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质权、留置权执行。而《企业破产法(试行)》、《民事诉讼法》规定,设有抵押权、质权、留置权等担保物权的财产不属于破产财产,不进入破产清算程序,担保物权人享有别除权而优先受偿,债务人所欠税款,只能在破产财产中受偿。这样,担保物权人所担保的债权就具有绝对优先于税收债权受偿的地位。3.《税收征收管理法》有关税收优先权的规定,与《企业破产法(试行)》、《民事诉讼法》、《商业银行法》以及《保险法》等有关税收债权与无担保债权受偿顺序的规定相矛盾。依据《税收征收管理法》第45条规定,税务机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外。依据《税收征收管理法》第38条、第40条规定,个人及其所扶养家属维持生活必需的住房和用品,不能用于清偿税收。而在企业破产案件中,《企业破产法(试行)》第37条、《民事诉讼法》第204条、《商业银行法》第71条、《保险法》第88条规定将职工工资和劳动保险费、个人储蓄存款的本金和利息、财产或人身保险的保险金等无担保债权优先于税收债权受偿。从各国的立法例来看,职工工资和劳动保险费用等具有维护公益和保证基本人权的权利,都是在优先保护的范围之列,我国不应该有例外。4.我国《海商法》第22条、《民用航空法》第19条规定了船舶优先权和民用航空器优先权。但其优先权与税收优先权相比,哪个更优先?即在船舶优先权、民用航空器优先权与税收优先权同时存在,债务人的财产不足以全部清偿时,它们究竟应按什么顺序清偿,现行法律无法解释。(二)纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质权、留置权执行,这一规定存在明显的缺陷1.以权利发生的时间先后决定税收优先权与抵押权、质权的优先劣后顺序,但权利发生的时间点却难以明确,实践中不免产生歧义。关于税收优先权产生的时间,法律没有明确规定,但从以上法条来看,似乎是以欠税发生的时间为税收优先权产生的时间,如果能作此理解,则其存在明显的不合理之处。所谓欠税发生时间是指纳税人的行为或财产符合税收构成要素,并自动产生税款的时间。税款产生的时间由于税种的不同、纳税人情况的不同而不同,有按次计征的,有按月计征的,有按年计征的,有临时计征的,有定期计征的,其产生的时间非常复杂,欠税的具体发生时间很难确定,让担保债权人承担专业的审查义务从根本上就不公平,而且税款的发生是针对纳税人的经营行为或收入的,欠税人的经营情况、收入情况,担保债权人根本无法知晓。如果以欠税发生时间作为税收债权对抗抵押权、质权,而享有优先受偿的权利,这对抵押权人、质权人会产生无法预测的风险。关于抵押权、质权产生的时间。就抵押权而言,我国现行《担保法》规定,抵押需书面设立,为要式合