税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素CharlesE.Mclure,Jr税收分割问题：关于实现非中央政府财政自治的概念上及管理上的限制性因素CharlesE.Mclure,Jr1全世界的国家正在日益地认识到财政分权的益处。从理论上讲─如果不总是从事实上讲─分权使有人们有可能对关系到他们生活的政府决策生产更大的影响。在许多国家，如前苏联的各个共和国、中欧和东欧的一些国家、南非、澳大利亚，以及各种各样的发展中国家（例如：阿根迁、玻利维亚和哥伦比亚），许多人将分权看作是增加人民政治权力的战略规划中的一个重要组成部分，这一点，是通过地方政府表达出来的。2分权至少从政治上来讲是很重要的，并且它也可能有助于改善人民大众的福利。3如果财政分权将要成为现实，那么非中央政府就必须控制他们“自己”的收入来源。4缺乏独立收入来源的非中央政府决不会真正地享有财政自治；他们会─并且很可能会─在财政上受制于中央政府。5那么，问题就在于，哪些收入来源能够并且应该划分给非中央政府并且如何有效地进行划分。这一组问题通常被称作“税收分割问题”。6由于受益税在为非中央政府提供财政融资的过程中是很重要的，并且必须确保非中央政府有充足的收入来为分配给它们的各种支出提供资金，因此“税收分割问题”和“支出问题”是紧密相联的。第1部分缩小了问题的范围，阐述了为什么不应该将宏观经济稳定和收入再分配这两个主要的政府职能划分给非中央政府。第11部分描述了进行合理的税收分割在政治和经济上的益处。第Ⅲ部分指出了有关税收分割的两个概念上的限制性因素，即税负转嫁和税收导致的经济行为的扭曲定位。第Ⅳ部分提出了在各级政府间分割某些特定税收的概念性的争议。第Ⅴ部分介绍和评价了实现税收分割的几种可替代方案。第Ⅵ部门讨论了在设计。实施税收分割过程中必须考虑的行政管理方面的因素。第Ⅶ部分讨论了合理的税收分割别致财政能力上纵向失衡和横向差别的可能性。第VIII部分作出了结论性评价。Ⅰ、缩小问题的范围：马斯格雷夫的“三职能”理论框架在他的经典论著（公共财政学原理）中，马斯洛雷夫(1959)指出，从概念上讲，政府的职能应划分成三个部分：宏观经济稳定、收入再分配和资源配置。稳定职能是指确保实现高就业率和物价稳定，分配职能是指实现收入的公平分配，配置职能是指确保资源的有效利用。7对政府的职能进行这样的划分，可以显示以上三个职能中哪些职能可以最适当地分割给各级政府，从而能使我们将问题的范围缩小到税收分割上来。这部分的其余内容着重于运用“三职能”这一理论框架，在各级政府间分割收入来源，尤其是在中央政府和第二层次的政府间分割收入来源。8A.宏观经济稳定稳定职能─维持高就业率和物价稳定─一般划分给中央政府。9从以下一些原因来看，这一划分是正确的：第一，由于非中央政府试图执行的宏观经济政策，在超越其管辖范围后绝大多数都要失效，因此，非中央政府在其管辖界限内通常不能对宏观经济条件施以重大影响，也就没有什么理由尝试宏观经济稳定这一职能。10一个简单的凯恩斯乘数效应分析可以说明这一问题。假定边际消费倾向是0.6。中央政府每增加100美元的支出，在第二循环中将会产生60美元的影响，在第三循环中将会产生36美元的影响，最终可得到乘数2.50。相比之下，假定非中央政府的居民认为，由于实行经济稳定政策，他们从其他管辖范围所引入的消费是他们自身消费的一半。即使100美元的政府原始支出都反映在非中央政府的管辖范围内的收入增加当中─这一假设很可能是不现实的─那么对第二循环产生的影响也只有30美元（60美元的50%），对第三循环产生的影响只有9美元；最终所得的乘数只有1.43。因此，除第一循环以外的地方乘数效应是中央政府原始支出的150%，但仅是非中央政府原始支出的43%。非中央政府的宏观经济政策所面临的第二个难题是，借款能力有限并且没有发行货币的权力。即使非中央政府有能力并且有动力实行经济稳定政策，由于实行扩张性财政政策常常会导致财政赤字的出现，那么它们在处理赤字问题时会遇到困难，除非它们的借款行为得到中央政府的支持。但是当中央政府的确在支持非中央政府的借款行为时，其后果通常是导致不负责任的行为，进而对整个国家的宏观经济稳定产生威胁。公司所得税和累进的个人所得税通常被认为具有最强的经济稳定效应，因为公司利润比一般的经济条件更易于波动，而累进的个人所得税等级税率（包括锡税的部分）则具有稳定经济的效应。11这就意味着这两种税收应划分给中央政府，以解决其周期性收入波动问题。下面将要讨论到的一些了限制因素表明，只有在没有其他合适的可替人方案时，非中央政府才应过分地依赖公司所得税，并且只有通过严格控制，非中央政府才能从这些税收中获取收入。收入的周期性上下波动和支出需要，甚至对不想实